〈如何實踐有效的全球治理？〉楊惟任

1. 前言
   本文從國際關係理論切入，開拓一個 全面性的討論，重新檢視全球治理。本文從全球化的內涵和全球治理的定 義作為起點，進而討論國際社會應該具備哪些條件，方能在無政府狀態 下，實踐有效的全球治理
2. 全球化的內涵
1. 全球化的成因
   自由市場、經濟力量，加上便捷的交通和發達的網際網路，加速勞動 力、資本、商品、服務等生產要素和人口的移動，提高全球金融市場連結，同 時促成跨國生產和國際分工體系的形成，國家依存較以往任何時候更緊 密，世界經濟進入新的整合過程，政治和社會結構也出現改變，全球逐漸 變成一體化
2. 全球化的定義
   Thomas Friedman 提到，全球化並非一種選擇，而是現實，也是趨勢，它 取代冷戰體系成為新的國際體系。在全球化之下，資本、技術、資訊發生 跨國界整合，一定程度創造單一市場，所有事物和影響力傳遞得更遠、更 快、更深入、更廣泛，全球化就是自由化、市場化及資本主義化
3. 全球化概念的爭論
1. 關於全球化的現象，大致有 三 種不 同 的論 點：超 全 球主 義 論（ hyper-globalization ）、懷 疑 論 （sceptics）、轉型主義論（transformationalism）。
1. 超全球主義論具有相當程度的經濟主義，提到全球化帶來單一市 場，在全球競爭之下，世界經濟由自由市場決定，民族國家成為世界經濟 體系的商業單元，經濟活動脫離國家掌握，政府控制經濟的能力減弱，政 治權威分散於其他機制，譬如國際組織、跨國公司、多國籍企業。全球化 取代民族國家，成為全球社會的主要經濟與政治單位，並由全球公民社會 所取代。
1. 新自由主義（neo-liberalism）
   馬克思主義 （Marxism）
   這兩方皆假設全球化的結果導致國家權力衰退，但 前者肯定全球化為世界帶來貢獻，各國從自由競爭的單一市場獲得利 益，後者將全球化視為資本主義的全球擴張，將第三世界國家的經濟推向 世界體系邊緣，加劇南北差距和分歧，反對全球化（anti-globalization）。
2. 懷疑論指出，高度國際化的經濟狀態並非新的現象，目前國際經濟的 開放和整合程度尚不及 1870 至 1914 年。17 懷疑論批評超全球主義論錯誤 地認為國家統治權力衰退，相反地，日趨密集的跨國經濟活動更加依賴政 府的權力，國家是國際經濟體系的基本架構，也是全球化的推手，經濟大 國的意願決定了國際經濟的走向，全球自由貿易是西方國家（特別是美國） 的訴求，目的在維持世界事務的領導地位
3. 轉型論聲稱全球化是一個持續進行的轉型過程，雖然吾人無法確定全 球化未來的走向，全球化引發全球政治、經濟及社會變遷，各國政府和社 會必須改變，以適應全球化帶來的改變
4. 全球化對主權國家的衝擊
3. 全球治理的定義
1. 什麼是全球治理？ 
1. 「治理」是 有權機關為了解決特定問題所採取的政策和行動，也是協調各方利益的持 續過程，包括正式和非正式的機構、制度、規範的安排與運作，且包含公 部門和私部門的行為者，「全球治理」則是指國際社會為了解決全球公共 問題，共同採取的政策和行動，是治理概念在全球範疇的擴展
2. 全球治理是國際體系行為者透過合作解決全球問題的過程，處 理的議題往往是單一國家無法獨自解決的問題，且具有公共性、政治性、外 溢性等特質，譬如毀滅性武器擴散、國際恐怖主義、跨國組織犯罪、傳染 病傳播、氣候變遷、貧窮國家的人口快速增加、糧食不足、難民問題等。
3. 全球治理的基礎是建立在協調，而非控制；它屬於個體層次，也 是集體層次，包括國際體系、國家及次國家層次；它的形式可以是正式的 制度安排，也可以是非正式的；它涉及公部門，也涉及私部門，並涵蓋第 三部門在內；全球治理的行為者包括主權國家、國際組織、非政府組織、地 方政府、公民團體、跨國企業等
4. 有效的全球治理
1. 誰來治理？
   全球治理的主體包含國家和非國家行為者，要回答「誰來治理」這個 問題，便是要瞭解究竟是哪一個治理主體，國家行為者或非國家行為者，最 有能力解決全球問題。 為了進一步分辨國家和非國家行為者在全球治理的作用，本文從「履 行治理的能力」、「治理的合法性」、「治理範圍」、「創造議題的功能」這四 項指標，作為評估依據。
1. 「履行治理的能力」指的是，訂定眾多參與者願意接受的一套規則與 規範，同時擁有懲罰或制裁違背者的能力，這是達成全球治理的關鍵。
2. 「治 理的合法性」是指權力來源或權力的合法性，也就是在全球問題處理過 程，將國際協議或條件，經由國內的立法程序和公權力的行使，落實成為 政策行動的權威。
3. 「治理範圍」和「創造議題的功能」兩者之間有類似之 處，但前者著重在應對的全球問題的多元性和型態，後者是創造和形成全 球公共輿論的功能。 
4. 主權國家在履行治理的能力比非國家行為者 強，在治理的合法性也比非國家行為者高，但創造議題和治理範圍的能力 則不如非國家行為者。
2. 如何治理？
   基於主權國家是全球治理最重要 的治理主體的主張之下，有兩個結構性因素是影響全球治理與國際合作的 重要變項，其一是權力不對稱，其二是集體行動的困境。
   
   幾位國際關係學者的共識包括：在國際社會必須具備有能力領導各行 為者參與治理行動的國家，不論是單一強權力量的介入，或雙邊、或多邊 機制的建立、共同分享的價值、利益及目標，以及能夠被各行為者接受的 一套規則與規範或政治制度安排，這些因素雖不一定必然造就有效率的國 際合作，但卻是實踐有效的全球治理不可缺乏的條件
5. 結論
   本文發現，實踐有效的全球治理必須具備以下條件
1. 主權國家是全球治理最重要的行為者
   非國家行為者固然分擔一部份全球治理的責任，且在創造議題和治理 範圍比主權國家有更強的能力，非國家行為者掌握的政策工具有限，由於 缺乏懲罰或制裁的能力，難以要求其他行為者遵守規定
2. 在全球化時代，國家之間緊密依存，朝向一體化發展，全球利 益在某種程度內取代國家利益，國際政治的實質並沒有改變
3. 蘇聯瓦解之後，國際體系發生結構性的改變，呈現一超多強的 局面，就算美國的實力比其他國家強大，美國沒有能力決定所有全球事 務，在許多治理議題需要與歐盟、英國、德國、法國、日本、中國、俄羅 斯等國家合作，並爭取大國的支持
4. 全球治理議題具有政治性、公共性、外溢性這三項特質，但不 同的治理議題的性質不同，解決的途徑和方式也有差異，有效的全球治理 必須考慮治理議題的特性