〈外來直接投資與國家安全的權衡： 探討影響美國外資政策的政治因素〉邱奕宏

1. 前言
   外來直接投資意指在地主國內從事由外 國人進行實質管理與控制的經濟活動
   外資行為不同於著重短期獲利且不涉及管理經營 的間接投資 (indirect investment)，因而可能 對地主國造成程度各異的影響
   
   本文目的在探討外資與 國家安全的理論關聯，並以美國外資政策作 為檢測的實例，來分析作為政治因素的國家 安全對一國外資政策的影響。
2. 外資政治性與國家安全之探討
1. 外資政治意涵的理論探討
2. 外資與國家安全的分析
1. 引發國家安全疑慮之目標國
2. 投資活動本身涉及國家安全
   下列兩項因素引發 本國政府（即是外國企業對本國投資的地主 國，也是本國企業對外國投資的外資母國） 的國安疑慮：
1. 地主國憂慮一旦涉及國家安全的產業被外 人掌控，將危害作戰時的獨立自主。
2. 母國擔憂該國企業的對外投資將導致相關 技術外流，損害本國的科技優勢及國防安 全。
3. 投資母國的國安考量
1. 人質效應
2. 高科技技術外洩
3. 被動的第五縱隊效應
4. 外資地主國的國安考量 
1. 第五縱隊效應
2. 敏感與關鍵技術依賴於外人的風險
3. 高科技技術外洩的風險
4. 重要戰略物資與國家資產被外人掌控的風險 
3. 外資與國家安全的理論建構
1. 理論建構與假設
1. 理論建構
1. 現實主義的國家安全思考
2. 經濟民族主義的相對獲益思考
   經濟民族主義的國家 不僅會以政策及資源支持本國（地主國）的 標竿企業，亦關切自身的敏感產業是否會因 外資的進入而喪失在經濟或技術層面的比較 優勢，因而較容易以國家安全的名義來審查 投資於本國敏感產業的外國企業
3. 外資的國安因素評估座標 
   本文認為一國戰略情勢的緊張性，將導致國家會特別重視外資是否來自潛 在敵國的敵對性，而成為影響外資案是否會 遭到國安審查的關鍵因素。倘若在戰略和緩 時期，外資是否投資於敏感產業則成為是否 引發國安顧慮的首要考量
2. 研究途徑與假設
1. 假設一（緊張性）：若美國處於戰爭、軍事 衝突或其他緊急狀態的時期，美國政 府將強化對跨國企業在美投資的國家 安全審查。
2. 假設二（敵對性）：若一國被美國視為是敵 國、潛在敵國、或具有威脅的國家， 其跨國企業在美國投資受到國安審查 的比例將高於跨國企業是來自美國的 盟國。
3. 假設三（敏感性）：若跨國企業投資的產業 涉及美國國防產業、敏感高科技、或 國家基礎建設及資產，將較容易面臨 美國政府審查。
4. 假設四（輿論及國會關切）：若跨國企業投 資案引發美國輿論的爭議及國會的重 大關切，不僅該投資案將面臨嚴格審 查，亦可能引發美國外資政策的變 革。 
2. 文獻回顧與資料來源
1. 文獻回顧
2. 資料來源
4. 分析影響美國外資政策之 政治因素
1. 外部戰略環境之緊張性：911事 件及反恐戰爭的影響
1. 投委會組織成員與關切焦點的轉 變
   為因應911事件後美國所面對的國家安 全環境，小布希總統除設立國土安全部，以 整合與強化美國本土的防衛外，亦在2003年 將該部部長納為投委會的成員之一。這使得 投委會的成員組成與權力結構產生質變，而 從過去投委會偏向以經濟觀點來思考外資政 策的立場，逐漸轉向到以國家安全為主的政 治及安全考量
2. 國家安全範圍的擴大
   為避免戰略物資遭外國公司併 購，美國政府在2006年依照《國防授權法》 成立「戰略物資保護委員會」，用以嚴格限 制有關戰略物資的外來投資交易
   《2007年外來投資與國家安全 法》將「關鍵基礎建設」納入國家安全 的領域中，並要求投委會在審查投資交易 案時，需將此因素納入評估中
3. 外資調查案件的逐年增加  
2. 挑戰國家之敵對性：美國面對中 國大陸崛起在外資政策的回應
1. 對中國大陸戰略敵意的增加
2. 中國大陸外資審查案件的增加
3. 中國大陸在對美投資金額在對 美投資總額中相對微不足道，但卻有超乎尋 常的國安審查案件。然而，由於目前資料的 限制，此結果仍不足以完全支持《假設二》 的主張，即來自於被視為敵國或潛在敵國 的跨國企業，其投資受到國安審查的比例一 定會相較於跨國企業來自美國的盟國要來的 高。
3. 高科技產業之敏感性：對關鍵技 術外流的國安考量
1. 對關鍵技術的法令規範
2. 對關鍵技術相關的外資案件審查 
3. 美國政府對關鍵技術產業 的關切是其來有自，因為外國企業對美國的 關鍵技術產業確實有著不成比例的偏好。此 因素引發美國政府的警戒，使其需特別關注 此類的投資。前述分析支持《假設三》的主 張，即投資的產業倘若涉及國防、高科技、 或國家基礎建設及資產，亦較易面臨美國政 府審查。
4. 國會和輿論之關切：美國國內對 外國併購的國安疑慮升高
1. 重大投資爭議案導致外資政策轉變
2. 美國國會之關注與審查過程的政治化
3. 投資案若引發輿論爭議及國會的重大關切， 不僅將使該投資案面臨嚴格審查，亦將引發 美國外資政策的變革。必須強調的是，引發 政治爭議的外資併購案，無論該外資企業來 自何方，都較容易面臨美國政府的調查。事 實上，先前引發爭議投資案的跨國公司母 國，無論是美國的盟國，如日本或法國，或 是美國的潛在敵國或敏感地區，如中國大陸 或中東國家，皆不可豁免地必須面對美國政 府的投資審查。
5.  結論
1. 量化的數據顯示，美國政府審 查中國大陸企業投資案的比例的確相較來自 其他國家的投資審查案件比例顯著較高，顯 示美國政府對於來自潛在敵國的跨國企業在 美投資時，其國安審查似出現嚴格的現象。 然而，由於資料的限制，目前的證據仍不足 以完全支持本文假設
2. 本文認為美國 外資政策的重心已逐漸朝國家安全的方向移 動。這是因為在當今全球以美中兩強的戰略 競爭格局日益明朗的趨勢下，向來被美國奉 為圭臬的投資自由亦必須退讓給國家安全， 以期待能繼續維繫自身優勢而延續由美國獨 霸領導的世界秩序